在中国，新医改鼓励医生多点执业，许多地区还出台政策允许医生开私人诊所。然而，一个医生想要开办一家私人诊所有多难？微博名人、曾是协和医生于莺的经历大家已经知晓。下面讲述的一名医生开办私人诊所遇阻或许可以从中引发人们对医改中种种艰难的反思。

医生为开私人诊所怒告卫生局

在某市一位从医已30年的医生，自2012年开始，与某军医大学合作研究开发治疗骨关节炎的一种中药新药胶囊。于是从供职的医院辞职，打算开办一家私人诊所。可让他没想到的是，他多次前往市卫生局申办，均被告知不符合《市医疗机构设置规划（2011—2015年）》。因为，该市人民政府2011年12月10日颁发的《医疗规划》规定：“不再重复增设普通个体诊所，鼓励发展特色专科诊所”。

不得已，这位医生只好改为申办特色诊所，但市卫生局却以书面形式通知他申请材料不全，不符合申办条件，必须补齐“有关机构鉴定或认定的疑难病技能的证明材料”方可办理。至于这个证明材料究竟由哪一级机构鉴定或出具，市卫生局称并不清楚。

事实上，卫生部2009年颁布的《医疗机构设置规划指导原则》规定，以设区的市为基本卫生区域进行规划，包括省、市两级卫生行政部门分别制定本省和本市行政区域内的医疗机构设置规划。该法规第五条同时规定，县级卫生部门只能在设区的市卫生行政部门组织下参加具体工作，完成不足一百张床位的医疗机构的具体配置和布局，上报市卫生行政部门纳入规划，按照区域统一规划，将有关本县的医疗机构设置部分呈报县政府批准颁布实施。

据此这位医生认为，县级卫生部门无权单独制定医疗机构设置规划，该市的上述《医疗规划》不符合卫生部的医相关规定，该市卫生局拒绝为其审批普通诊所没有法律依据，再加上该局超过法定许可时限，故以行政不作为为由将市卫生局诉至当地人民法院，要求该局履行法定职责。

2014年9月19日，法院判决：被告市卫生局于本判决书生效之日起20日内针对原告的申请依法作出是否准予的书面行政许可决定。

10月24日，该卫生局作出不予行政许可决定书，理由是：第一，未提供在二级以上医院从事外科工作5年以上的证明以及市卫生局个体开业考试合格证，不符合《省实施<医疗机构管理条例>办法》第14条条件；第二，所提供的中医“秘方”超出外科执业范围；第三，拟设诊所房屋用途为住宅，不符合《省城乡规划条例》。

而相关的《省实施<医疗机构管理条例>办法》第14条内容是什么呢？根据如市卫生局提供的内容是：在城市市区和县城设置诊所的个人，除本条第三款规定的情形外，必须同时具备：取得《医师执业证书》或者医师职称后，在二级以上医疗机构从事5年以上同一专业的临床工作；经市人民政府卫生行政部门开业考试，取得合格证书。

业内人士：卫生局涉嫌违规

市卫生局相关负责人曾在接受记者采访时称，根据市《医疗规划》要求，只有申办能够填补市内空白的特色专科诊所，才符合市政府医疗机构设置规划，才能取得设置批准。因该医生已经将卫生局诉至法院，一切以法院判决为准。市卫生局医政处相关负责人也表示，并非卫生部没有这样的限制就可以准入，各地可以根据当地的实际情况加以把控。省卫生厅也表示，根据属地管理原则，可根据当地具体情况自行决定。

《中华人民共和国行政许可法》第十六条规定，法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可：对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。此外，第三十二条同时规定，申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。

有律师分析说，根据卫生部《医疗机构设置规划指导原则》的相关规定，县级卫生行政部门是无权独立制定医疗机构设置规划的。根据《行政许可法》的规定，如皋市医疗机构设置规划中将诊所分为普通诊所和特色诊所，以及不允许开设普通诊所，实际上是对诊所的概念作了缩小解释，等于增设了审批医疗机构的许可条件。这样的规定，与《医疗机构管理条例》有关开办诊所的行政许可条件不符。

省委党校法学教授对此也认为，该市无权以不合医疗规划为由，拒绝办理个体诊所的审批，其上述做法说明我国行政审批制度需要更切实的改革。

反思：不合理卫生行业法规也是医改的阻力

事情发展到现在，这位医生想办私人诊所的愿望可能要落空，可能会成为一辈子永远无法实现的“梦”。因为，仔细思考可以发现，阻碍他的并不只是当地卫生行政部门而是国家制定的卫生行政法规和法律赋予卫生部门的权力。

一、“五年以上二级以上医院临床工作经历”卡住了谁？

医疗，是人命关天的行业，从严要求无可厚非。但给予开办诊所要求必须有“在二级以上医院从事五年以上同一专业的临床工作”经历便合适吗？一是是否必须是二级以上医院？难道乡镇卫生院就不行？一辈子“自由执业”的农民身份的村医中的“执业医师”，有的已经取得了中级职称也不行？

二、医师执业考试与注册的法律悖论

《执业医师法》规定，“具有高等学校医学专业本科以上学历，在执业医师指导下，在医疗、预防、保健机构中试用期满一年的”可以参加执业医师资格考试：“具有高等学校医学专科学历或者中等专业学校医学专业学历，在执业医师指导下，在医疗、预防、保健机构中试用期满一年的，可以参加执业助理医师资格考试”。

取得医师资格的，可以向所在地县级以上人民政府卫生行政部门申请注册。未经医师注册取得执业证书，不得从事医师执业活动。不管是考试还是注册，都明确要求“在执业医师指导下，在医疗、预防、保健机构中试用期满一年的”，对于“医疗机构”这种“体制内”的医师看起来不是问题，而对于大量“体制外”游走的怎么办？法律实际上把他们排除在外了，既不能参加考试，即使“作假”考取了执业证书也没有办法注册，因为注册必须有合法医疗机构“收养”，不能注册就不能执业，更谈不上开办个体诊所。

办个私人诊所 到底难在哪里？

离开体制后，协和急诊女超人于莺的“私人诊所梦”终于幻灭，她抱怨寸步难行。最后，于莺选择了和一家民营医院合作开综合门诊。“实际上是在和自己较劲。很多人在这个过程中遍体鳞伤。就是面前有很小一道门，到处都是刺，我觉得我一定能过这个门，没有理由过不去，一年过不去，两年一定过得去。” 她如此讲述离开公立医院一年来的感受。哪怕再优秀的人才，离开体制都寸步难行，这也是不少医者的同感，于莺于此，这位医生亦如此。

如果管理机构公开支持于莺和这位医生等等办私人诊所，等于是变相鼓励更多的医疗人才也这样做，对公立医院而言，这可能会引起灾难性的后果。

几年前，有媒体曾刊登过《一个中国医生的法国来信》，这位在中西方卫生系统都工作过的同行提出一个观点，在中国，医生是深深地依附在他所属的医院的，各种法规和现实完全限制了医生的流动。最直接的后果就是，受到良好训练的医生不能从大医院流出。他认为，把医生紧紧禁锢在其所属的医院是一个笑话。时至今日，即使鼓励医生开办诊所的政策一道道出台，这种局面依然没有得到真正改善。

看来，我们缺的不是政策，而是执行的态度。在医疗系统，因为管办不分离，卫生监管部门和公立医院是老子和儿子的关系，医疗人才不流动，最大的利益既得者恰恰是这两个机构。这种利害关系，导致了自由执业和个体行医方面的改革一次次无功而返。

尽管如此，我们也不应沮丧、绝望。就像鲁迅先生曾经提到的那样，世上本没有路，走得人多了便有路了。世界上公认最好的医院—美国梅奥诊所，其前身就是一所私人诊所。在中国，尽管从唯公立到个体的转型路异常艰辛，但我深信，个体诊所的放开，医疗机构的多元业态，是未来的趋势。

（环球医学编辑：常 路 ）